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diario gestión,  10 de febrero del 2017

APP: Money for nothing

“En el Perú cerca del 80% de las APP se han renegociado, y no una, sino varias veces”.

Carlos Anderson

Publicado: 2017-02-10

El caso del aeropuerto internacional de Chinchero -caracterizado por la “adenda” al contrato de concesión otorgado “escandalosamente” por el Gobierno del presidente Kuczynski al consorcio Kuntur Wasi- nos sirve para discutir un tema que va más allá del escándalo y que resulta fundamental para evitar que se sigan esquilmando los recursos del Estado: ¿El actual esquema de asociaciones públicoprivadas (APP) es el mejor que podemos tener? Desde ya la respuesta es como lo diría el propio presidente Kuczynski: ¡No!, ¡no!, ¡no!

A nivel internacional, existen modelos infinitamente superiores. En el Reino Unido, por ejemplo, “ni siquiera existe la posibilidad de pedir una adenda”. Mientras tanto, en el Perú “la incidencia de las adendas es abrumadora… cerca del 80% de las APP se han renegociado, y no una, sino varias veces”, según José Luis Guasch, exjefe de la Unidad de Expertos Globales en APP del Banco Mundial. El récord lo tiene IIRSA Sur, ¡con 22 adendas!

En el caso peruano, el problema principal está, pues, en las adendas. Un esquema de APP bien diseñado las convierte en innecesarias al plantear con absoluta claridad las condiciones de competencia sin “zonas grises” que den lugar luego a la renegociación amañada de condiciones, ya sea por las buenas (las adendas) o por las malas (arbitrajes). Es decir, las adendas no son causa sino consecuencia de un modelo de APP que se aleja sustantivamente de ciertos principios rectores.

El primero de ellos: que un esquema de APP debería responder a las necesidades de infraestructura que se deriven de una visión estratégica del desarrollo nacional, idealmente, aunque no necesariamente, contenido en un Plan Nacional de Infraestructura (PNI). La ausencia de un PNI permite la proliferación de “iniciativas privadas” que, con demasiada frecuencia, otorgan a quienes las proponen ventajas desmedidas. Desde el Ceplan -en mi calidad de presidente del Consejo Directivo-, intentamos generar un consenso y un mandato específico para elaborar de manera consensuada y multisectorial un PNI al 2030. Desafortunadamente, nos encontramos con el escepticismo vestido de desdén o indiferencia. 

Un segundo principio es todavía más fundamental: entender que el objetivo principal de una APP no es la construcción de infraestructura sino la provisión de servicios que requieren para su provisión de una determinada obra de infraestructura física. En este esquema, el Estado ofrece pagar una determinada cantidad fija -mensual, trimestral o anual- a partir del momento en que la infraestructura física (i.e. un aeropuerto) está lista y operativa, por un periodo suficientemente largo para compensar la inversión del privado.

El privado se encarga de diseñar, construir y financiar la obra física: ¡ese es su problema! Y el Estado solo paga en la medida en que los servicios  (i.e. aeroportuarios) que fueron licitados sean entregados con los estándares de calidad especificados en la licitación inicial. Así de simple. ¡Y sin adendas! Un tercer principio es el de “Value for money”, o “Valor por dinero”. La subasta inversa -por la cual el Estado se obliga a aceptar la menor oferta (o la que menos  recursos/garantías le pide)-constituye un poderoso incentivo para que se dé una “selección adversa”. Es decir, para seleccionar a la contraparte de menor calidad y más propensa al riesgo, en el entendimiento de que -para su suerte- el marco legal de las APP en el Perú le permite renegociar, una vez obtenida la licitación, prácticamente todo.

Un cuarto principio es la necesidad de contar con una Oficina Nacional de Auditorías APP, con el fin de hacer -desde el principio- un control preventivo del buen uso de los recursos del Estado, en lugar de realizar auditorías ad hoc ex post, que casi siempre se dan en el marco de algún escándalo y cuando es ya muy tarde para evitar el perjuicio al erario nacional. Y por último, el principio de inacción política: evitar, como la peste, APP cuya razón de ser sea obtener réditos políticos. ¿Alguien dijo Chinchero?


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Economía Imperfecta

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